מיטל שרותי כח אדם בע"מ נ' משרד הפנים ואח'

פסק דין

על מדוכת הדיון בעתירה דנן ניצבת מדיניות ה"שחלוף ערך תקני של האקדמיה ללשון העברית שמשמעותו דבר חֵלֶף דבר" של משרדי הפנים ומשרד המסחר התעשייה והתיירות (להלן: "התמ"ת") לעניין עובדים זרים בענף הבניין. ביתר דיוק האם תנאי השחלוף כפי שנקבעו בנהלי משרד הפנים עולים בקנה אחד עם עקרונות חוקתיים של סבירות ומידתיות.

ערך תקני של האקדמיה ללשון העברית שמשמעותו דבר חֵלֶף דבר

העתירה ונסיבותיה

נסיבות העתירה

העותרת היא תאגיד מורשה להעסקת עובדים זרים בענף הבניין. פעילות תאגידי כוח אדם ממין העותרת מוסדרת בנוהל של משרד התמ"ת (להלן: "נוהל תאגידים"). העותרת מחזיקה בכ-700 רישיונות עבודה לעובדים זרים על פי הקצאה ממשרד התמ"ת. היא אחראית על טיפול בעובדים, והשמתם למקום עבודה ועל רישום ודיווח למשרד התמ"ת בהתאם לדרישות חוק עובדים זרים תשנ"א- 1991, תקנותיו ונהלי התמ"ת (להלן:"ניהול עבדים").

העותרת פנתה אל הגורם המתאים בתמ"ת בבקשה לאשר שחלוף של 22 עובדים זרים שנוהלו בידיה בענף הבניין על פי היתרים כחוק ואשר עזבו את ישראל, מסיבות שונות, לאחר פרקי זמן שלא הגיעו כדי 36 חודשים. העותרת טענה בפניותיה לתמ"ת שמרבית העובדים שיצאו את הארץ עשו כן מתוך אילוץ (סיבות משפחתיות, תביעות נגדו בארץ מוצאו, סיבות רפואיות), חלקם יצאו את הארץ באיחור לעומת הנדרש אך האיחור נבע מהם ואילו העותרת מילאה אחר הנדרש ממנה.

לאחר מספר חודשים ובעקבות פניות חוזרות מצד העותרת הגיב מנהל ענף מת"ש בתמ"ת במכתב שבו אושרו רק שתיים מתוך בקשות השחלוף ו-20 בקשות נדחו. מקצת הדחיות היו בלי כל הנמקה ולרובן צורפה שורה קצרה שעניינה העדר מסמכים לתמיכת סיבת העזיבה את ישראל (מסמכים רפואיים, מסמכים משפטיים, תעודות פטירה ווכיו"ב) .

העותרת ביקשה לדעת מהן הנסיבות השוללות אפשרויות שחלוף ובאיזו הוראת דין או נוהל הן מעוגנות. בנדון זה פנתה העותרת לממונה על חופש המידע בתמ"ת אולם לא זכתה למענה מניח את הדעת. נאמר לה שכל נהלי המשרד מפורסמים באינטרנט ונגישים לכל. אלא שניסיון העותרת לאתר את האתר שבו פורסמו התבחינים, העלה חרס בידה. רק אחרי מאמץ רב ובדרכים עקלקלות הושגה נגישות למסמך פנימי שהופץ בתמ"ת אשר נחזה כנוהל עקרוני למימוש שחלופי עובדים זרים.

מדיניות השחלוף ורקעה

בשל צרכי המשק נאלצה מדינת ישראל לאפשר כניסת עובדים זרים, בענף הבנייה והעסקתם בידי חברות בנייה ישראליות. משך שנים התנהלו הדברים כך שחברות הבנייה קיבלו היתרים להעסקת עובדים זרים , נדרשו למלא אחר הוראות מסוימות והיו זכאיות לקבל היתר חדש כל אימת שעובד זר עזב את עבודתו אצלן.

השיטה עוררה שאלות מורכבות שלא כאן המקום לפרט אותן. במיוחד ראויה לציון העובדה שהשיטה שנהגה אז הקשתה מאד על פיקוח והגבלת מספר העובדים הזרים, לרבות עובדים ששהו בישראל ללא היתר (לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה היו בישראל בשנים הראשונות של המילניום כ-100,000 עובדים זרים בהיתר וכ-150000 ללא היתר). באוגוסט 2004 קיבלה הממשלה החלטה לשנות את שיטת הפעולה ביחס לעובדים הזרים על ידי הפעלתם באמצעות תאגידי כוח אדם מורשים. נבחרו 43 תאגידים שהעסיקו 12,500 עבדים ששהו בישראל. מדיניות הממשלה קבעה מגמה של צמצום מספר העובדים הזרים בענף הבניין כך שבתוך 5 שנים (עד 2010 יצטמצם מספרם לכדי 6,000 עובדים בלבד. (החלטה 446 משנת 2006).

על פי מגמה זו הגביל נוהל התאגידים לשנת 2007 את התאגידים להשתמש ברישיונות שנמסרו להם כדי להעסיק עובדים זרים שהיו מצויים אותה שעה בישראל. לא ניתנה אפשרות להביא עובדים זרים מחו"ל כדי לאייש את מכסת הרישיונות שכל תאגיד החזיק . לעניין "שיחלוף" עובדים נאמר בנוהל:

"שיחלוף" עובדים זרים ותיקים בעובדים חדשים מחו"ל ייעשה רק באישור הממונה הממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התמ"ת ובתנאים שייקבעו על ידו בהתאם לשיקול דעתו. מבלי לפגוע בכלליות האמור מובהר כי הממונה לא יאשר הבאה או שחלוף של עובדים אם הדבר עלול להביא לכך שביום 1.10.2007 ישהו בארץ למעלה מ- 12,000 עובדים זרים בענף הבניין [סעיף 3.3.10 לנוהל התאגידים)

הממונה על יחידת הסמך לעובדים זרים במשרד התמ"ת

הנה כי כן המדיניות הממשלתית מאמצע העשור הראשון של שנות ה-2000 מגולמת בהחלטה עקרונית של צמצום רב במספר העובדים הזרים בענף הבניין על ידי התרת עבודתם של עובדים זרים המצויים בישראל ומניעת הבאת עובדים זרים חדשים. עם זה, במסגרתה של אותה מדיניות, נקבעו גם כללים מגמישים מסוימים. כך, לצד קביעה עקרונית למניעת שחלוף עובדים והענקת שיקול דעת מלא בידי גורמי הממשל למנוע שחלופי עובדים זרים, הותוו כללים המאפשרים לבצע שחלוף בהתקיים תנאים אלה:

ניתן אישור משרד הפנים;

העובד המוחלף השלים שהות בת 36 חודשי בישראל (להלן: "תנאי השהייה המזערית");

איסור שיחלוף עובד זר שהורחק מישראל בידי רשות ההגירה (להלן: "תנאי אי הרחקה");

התאגיד המשחלף הוא המעסיק האחרון והעסיק את העובד במשך שני רבעונים לפחות;